Especialistas em Políticas Públicas submetem ao XII Congresso Consad de Gestão Pública artigo sobre a governança das aquisições no Governo do Estado de São Paulo e a Nova Lei de Licitações. A partir do diagnóstico abrangendo nível de maturidade das unidades compradoras, estruturas administrativas, sistemas informatizados, força de trabalho e contratações sustentáveis, o trabalho classifica a governança em compras como extremamente frágil e aponta para algumas propostas.
ESTRUTURAS DE GOVERNANÇA E A NOVA LEI DE LICITAÇÕES: DESAFIOS AO GOVERNO PAULISTA
Rogério Haucke Porta
Secretaria de Gestão e Governo Digital / Governo do Estado de São Paulo
E-mail: rogeriohporta@hotmail.com
José Raimundo Peixoto Pereira
Secretaria de Gestão e Governo Digital / Governo do Estado de São Paulo
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Daniel Guimarães de Araújo
Secretaria de Gestão e Governo Digital / Governo do Estado de São Paulo
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Wagner Da Silva Oliveira
Secretaria de Gestão e Governo Digital / Governo do Estado de São Paulo
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Resumo
A Nova Lei de Licitações e Contratações Públicas (NLLC) apresenta a governança como eixo central estruturante das contratações públicas: além de questões relacionadas à integridade e ao planejamento das compras, também atribui à alta administração a responsabilidade por implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos e promover a gestão por competências. As contratações do governo do Estado de São Paulo ocorrem por meio de cerca de 900 unidades compradoras, com diferentes perfis e maturidade, distribuídas entre 89 órgãos e entidades, que têm autonomia para determinar o que precisa ser adquirido ou contratado. Inexiste no Estado um modelo definido de governança. Este é, portanto, item de agenda inadiável a ser enfrentado pela alta administração do Executivo paulista. A NLLC, ao impor o desenvolvimento da governança nas contratações, tende a impulsionar o debate. Em paralelo, os órgãos de controle têm exigido cada vez mais ações voltadas ao aprimoramento da gestão das compras. Também a recém assunção de um novo governo, encerrando quase três décadas de gestão de um mesmo partido no comando do Estado, pode contribuir com um renovado olhar para a questão. Na primeira parte, o artigo procura traçar um diagnóstico sobre a situação atual da governança em compras públicas, abrangendo nível de maturidade das unidades compradoras, estruturas administrativas, sistemas informatizados, força de trabalho e contratações sustentáveis. Em seguida, com base no atual contexto institucional do Estado, procura apresentar, de modo exploratório, proposta de desenho institucional que permita a intensificação da governança em compras, tais como a criação de um órgão central com foco em inteligência e governança, instituição de centrais de serviços compartilhados nos setoriais e reestruturação da Escola de Governo. As premissas, estratégias e desafios de implementação das novas estruturas serão abordadas na última parte, tendo em conta os risco e obstáculos inerentes à execução de projetos que envolvem transformação de estruturas organizacionais, tais como alinhamentos e consensos insuficientes, falta de envolvimento da alta cúpula, resistência a processos de mudança, entre outros.
Palavras-chave: Governança em compras públicas; Centralização das Compras Públicas; Contratações sustentáveis.
1. Introdução
A Nova Lei de Licitações e Contratações Públicas (NLLC), cuja aplicação exclusiva se dará a partir do dia 30/12/2023, apresenta a governança como eixo central estruturante das contratações públicas: além de questões relacionadas à integridade e ao planejamento das compras, também atribui à alta administração a responsabilidade por implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos e promover a gestão por competências.
No Estado de São Paulo, o mais importante do país em termos de população e orçamento, inexiste um modelo definido de governança das aquisições e não há uma unidade central dedicada à coordenação de ações de planejamento e à gestão de estratégias e políticas voltadas à obtenção de resultados efetivos nas compras e contratações. Também não se verifica no Executivo paulista aquisições compartilhadas entre secretarias.
As contratações do governo ocorrem por meio de cerca de 900 unidades compradoras (UC), com diferentes perfis e níveis de maturidade. As quatro maiores secretarias (Educação, Saúde, Segurança Pública e Administração Penitenciária) somam juntas 525 UCs, indicando a prevalência de um arranjo descentralizado de aquisições. As secretarias têm autonomia para determinar o que precisa ser adquirido ou contratado.
A Bolsa Eletrônica de Compras do Governo do Estado – Sistema BEC/SP responde por apenas 1/3 do que o governo gasta anualmente com aquisições. Os 2/3 restantes de tudo que o Estado compra ou contrata são operacionalizados de forma analógica e não padronizada, sem registro eletrônico, frustrando o controle, a plena transparência e um trabalho de inteligência em compras em nível central ou mesmo pelos setoriais.
A governança das aquisições é, portanto, item de agenda inadiável a ser enfrentado pela alta administração do Executivo paulista. A NLLC, ao impor o desenvolvimento da governança nas contratações, tende a impulsionar o debate. Por sua vez, os órgãos de controle têm exigido cada vez mais ações voltadas ao aprimoramento da governança e da gestão das aquisições. Também a recém assunção de um novo governo, encerrando quase três décadas de gestão de um mesmo partido no comando do Estado, pode contribuir com um renovado olhar para a questão.
Na primeira parte, além das definições conceituais, o artigo procura traçar um diagnóstico sobre a situação atual da governança na área das compras públicas no Governo de São Paulo, abrangendo o grau de maturidade das unidades compradoras, a descrição concisa dos arranjos das aquisições nas quatro principais secretarias de estado, a caracterização das estruturas centrais de gestão, os sistemas informatizados de apoio às compras, a política de RH e a prioridade dada às contratações sustentáveis.
Em seguida, com base no atual contexto institucional do Estado, procura-se apresentar, de modo exploratório, proposta de desenho institucional que permita o exercício da governança em compras no Estado de São Paulo, tais como a criação de um órgão central com foco em inteligência e governança, reavaliação dos arranjos setoriais de contratação e instituição de centrais de serviços compartilhados, reestruturação e realocação da Escola de Governo, instituição de um Plano de Logística Sustentável e revisão dos sistemas informatizados de apoio às compras e contratações.
As premissas, estratégias e desafios de implementação de um novo modelo de governança no Estado serão abordadas na última parte, tendo em conta os riscos e obstáculos inerentes à execução de projetos que envolvem transformação em estruturas organizacionais, tais como alinhamentos e consensos insuficientes, falta de envolvimento da alta cúpula, resistência a processos de mudança, interdependência de instâncias decisórias, entre outros.
Com este trabalho, espera-se reduzir a lacuna empírica relacionada aos conhecimentos sobre a governança das aquisições públicas do maior estado da federação, campo de pesquisa praticamente em aberto.
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