Boletim do Observatório do Ciclo de Planejamento e Gestão do Governo do Estado de São Paulo
Ano 1, Edição #03 — 23.nov.2016
Uma iniciativa cívica da Associação dos Especialistas em Políticas Públicas do Estado de São Paulo – AEPPSP
Link Permanente: https://aeppsp.org.br/observatorio-ciclo-planejamento-gestao/144-gasto-cabide-empregos-administracao-indireta-sp
Dos 34 órgãos da Administração Indireta envolvidos, Metrô, Prodesp, Imprensa Oficial e Dersa lideram o ranking das contratações e, juntas, são responsáveis por mais da metade (1.444) das 2.669 contratações que podem configurar ato de improbidade administrativa segundo entendimento do TJ-SP em caso similar
Os números identificados neste estudo podem ser conferidos nos arquivos anexos que acompanham esta publicação e livremente reutilizados e auditados por qualquer pessoa interessada [1]. Para conhecer melhor os conjuntos de dados utilizados no estudo anterior e no atual (inputs), confira ‘O Mapa da Mina dos Dados sobre Recursos Humanos do Governo do Estado de São Paulo’, publicado na primeira edição deste boletim [2].
1. Resumo dos dados
Número de ‘empregados em comissão’: 2.669
Valor médio da remuneração mensal dos ‘empregados em comissão’: R$ 14.318,01 (sem contar eventuais prêmios e bonificações; data-base setembro de 2016)
Custo anual do cabide de ‘empregados em comissão’: Meio Bilhão de Reais (ou, mais precisamente, R$ 509,5 Milhões) por ano
Para termos uma dimensão no contexto das remunerações oficialmente pagas pelo Governo do Estado de SP a cargos em comissão da Administração Direta, utilizamos o conjunto de dados ‘D’ (Quadro de Remuneração – Mensal Inicial e Final – Administração Direta e Autarquias) e listamos, a seguir, as remunerações de quatro dos mais altos cargos de comando e de assessoramento da Administração Direta:
Média salarial dos ‘Empregados em Comissão’ da Administração Indireta: R$ 14.318,01
Secretário Adjunto: R$ 14.231,00
Chefe de Gabinete: R$ 13.872,26
Coordenador: R$ 9.492,10
Assessor Técnico de Gabinete: R$ 8.664,66
Para termos uma dimensão quantitativa do número de ‘empregados em comissão’ em comparação com os altos cargos em comissão da Administração Direta, verifique os seguintes dados:
Quantidade de ‘Empregados em Comissão’ na Administração Indireta: 2.669 empregos
Secretário Adjunto: 22 cargos
Chefe de Gabinete: 22 cargos
Coordenador: 76 cargos
Assessor Técnico de Gabinete : 170 cargos
No estudo publicado na presente edição estão sendo utilizados dois conjuntos de dados desagregados com informações detalhadas pela perspectiva dos ‘empregados em comissão’. Um deles (conjunto ‘C’: Relação de Funcionários – Administração Indireta) apresenta informações detalhadas sobre cada empregado público e o outro (conjunto ‘A’: Remuneração Mensal de Servidores e Empregados Públicos – Administração Direta e Indireta), sua remuneração mensal. Em ambos os conjuntos o identificador único (também conhecido como ‘chave primária’) de cada registro é o nome completo do empregado.
No estudo ‘O Cabide de Empregos na Administração Indireta do Governo do Estado de São Paulo abriga 2.500 pessoas’, publicado na segunda edição deste boletim [3], foram utilizados três conjuntos de dados agregados com informações sintéticas apresentadas pela perspectiva dos ‘empregos em comissão’ dos órgãos da Administração Indireta (Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista) do Governo do Estado de São Paulo. Calculou-se quantos destes empregos estavam ocupados por empregados não pertencentes ao quadro permanente do respectivo órgão, ou seja, empregos em órgãos da Administração Indireta do GESP ocupados por pessoas que não foram previamente aprovadas em concurso público. Naquele estudo contabilizaram-se aproximadamente 2.500 pessoas nessa condição. Segundo o entendimento do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJ-SP) em caso similar, os ‘empregos em comissão’ criados em órgãos da Administração Indireta são ilegais.
Observação Técnica: nomes de pessoas não são bons identificadores únicos, pois existem pessoas com nomes idênticos (homônimos). Melhor seria para a transparência ativa o Governo do Estado publicar, no registro (linha) correspondente a cada empregado, também o número de seu respectivo documento de identidade, o mesmo que já é utilizado nas publicações com nomeações e exonerações — dentre outras — do Diário Oficial do Estado de São Paulo. Apesar desta dificuldade de lidar com registros homônimos, utilizamos algumas técnicas para contorná-la que podem ser conferidas na seção ‘Metodologia’, mais adiante.
2. A ‘Zona de Segredo’ do Governo do Estado
A estratégia de contratar 2.669 pessoas com remuneração mensal média de R$ 14.318,01 — superior, portanto, à de Secretário Adjunto das Secretarias da Administração Direta! — por meio dos órgãos da Administração Indireta é uma maneira de pagar altos salários driblando a transparência pública. Explicamos: enquanto as nomeações e as exonerações dos cargos em comissão da Administração Direta e das Autarquias só passam a existir no mundo jurídico após sua publicação no Diário Oficial do Estado, o mesmo não acontece com os ‘empregos em comissão’ da Administração Indireta, os quais fazem parte da ‘Zona de Segredo’ do Governo do Estado de São Paulo.
Existe também um uso político que explica o motivo pelo qual o Governo do Estado de SP prefere contratar milhares de pessoas nesses ‘empregos em comissão’ por meio de Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista — a Administração Indireta — ao invés de contratá-las dentro da legalidade e com absoluta transparência por meio de cargos em comissão de livre nomeação e exoneração na Administração Direta e nas Autarquias. Além de remunerá-las com altos salários — muitos deles generosamente acima do teto constitucional! –, essas pessoas podem ser colocadas em diversas posições-chave do Governo de maneira nada transparente, sem qualquer publicação no Diário Oficial do Estado.
Dos 2.669 ‘empregados em comissão’ contratados no Cabide de Empregos da Administração Indireta, 302 estão afastados “formalmente” para órgãos da Administração Direta e Autárquica. O número daqueles que estão afastados de fato, “informalmente”, e atuam na Administração Direta sem qualquer registro público no Diário Oficial do Estado é desconhecido. Mas este é um assunto para uma próxima edição.
3. Algumas comparações
Para dar uma dimensão do significado pecuniário desse Cabide de Empregos — meio bilhão de reais — seguem três comparações:
Primeira comparação. Considerando-se que o Cabide de Empregos custa anualmente R$ 509,5 Milhões aos cofres públicos paulistas, e a média dos salários dos Professores de Educação Básica (R$ 1.999,22), dos Médicos (R$ 5.347,68) e dos Soldados da Polícia Militar (R$ 3.035,80), poderiam ser contratados, no lugar dos 2.669 ‘empregados em comissão’, um total de 19.114 Professores, ou 7.146 Médicos, ou 12.588 Soldados.
Segunda comparação. A Prodesp (Companhia de Processamento de Dados do Estado de São Paulo) é um dos órgãos da Administração Indireta paulista que mais possui ‘empregos em comissão’. Um dos serviços que a Prodesp praticamente detém monopólio é o de desenvolvimento e manutenção de aplicações (softwares). A Prodesp cobra dos órgãos do Governo do Estado R$ 147,09 por uma hora técnica de profissional Desenvolvedor Nível 4 (o nível mais elevado) [4]. Com o dinheiro gasto com o Cabide de Empregos o Governo do Estado poderia contratar no período de um ano o equivalente a 3.464.073 de horas técnicas de Desenvolvedor Nível 4. Com esse montante de horas técnicas poderiam ser contratados, por exemplo, pagando-se os R$ 147,09 por hora, 8 horas por dia, 22 dias por mês, 12 meses por ano, um total de 1.640 desenvolvedores de software ‘senior’, com dedicação exclusiva para o Governo do Estado.
Terceira comparação. O Ciclo de Planejamento e Gestão do Governo do Estado de São Paulo possui duas Carreiras de Estado, as quais fazem parte dos quadros da Secretaria de Planejamento e Gestão e da Secretaria da Fazenda. Ao todo, são 456 profissionais: 73 Especialistas em Políticas Públicas (EPP) e 383 Analistas em Planejamento, Orçamento e Finanças Públicas (APOFP). Desde novembro de 2011 estão sem reposição inflacionária. Se considerar-se apenas os últimos doze meses, o Governo do Estado já faturou à custa desses servidores o total de R$ 19,4 Milhões. Isto significa que, ao não repor a inflação anual destes 383 servidores efetivos no último ano, um total de 101 dos ‘empregos em comissão’ que compõe o Cabide de Empregos da Administração Indireta foram literalmente “bancados” com o dinheiro subtraído da remuneração dos EPPs e APOFPs. Isto, só nos últimos doze meses.
4. Metodologia
A maioria dos conjuntos de dados disponibilizados pelo Governo do Estado de SP sobre seus recursos humanos e sobre seus cargos e empregos públicos são de baixa qualidade: ou os dados estão agregados e não permitem cruzamento automático, dificultando uma auditoria de dados; ou os dados estão desagregados, mas os registros (linhas) não possuem um identificador único, tal como um documento de identificação (RG ou CPF) ou um número sequencial. Os arquivos dos conjuntos de dados ‘H’ e ‘I’ — detalhadamente especificados na primeira edição deste boletim –, por exemplo, são arquivos no formato Word (DOCX) com tabelas coladas como imagens!
Para utilizar os dados contidos nessas tabelas-imagens foi necessário contabilizar manualmente os números e organizá-los em uma tabela de verdade, que publicamos na segunda edição deste boletim. Os dados consolidados nestas tabelas-imagens referem-se a 31.dez.2015.
Já o arquivo do conjunto de dados ‘J’ (Quadro de Pessoal – Cargos Permanentes e em Comissão – Administração Indireta – com a quantidade de cargos em comissão ocupados por empregados do quadro permanente) apresenta um resumo de todos os órgãos da Administração Indireta mas, por sua vez, apesar de ser uma tabela, apresenta dois problemas: (i) não está organizado em colunas e linhas bem estruturadas, mas como um relatório para simples impressão, e (ii) não diferencia o tipo de entidade (se é autarquia, fundação, empresa pública ou sociedade de economia mista). A identificação do tipo de entidade de cada órgão, portanto, também teve que ser realizada manualmente.
Como na Administração Indireta são ilegais os ‘empregos em comissão’ nas Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista, mas não nas Autarquias, esta diferenciação é necessária.
Para refinar o cálculo, desta vez utilizamos o conjunto de dados ‘C’ (Relação de Funcionários – Administração Indireta), o qual apresenta informações detalhadas (dados brutos) sobre cada empregado público, ao invés de informações sintetizadas (dados agregados) sobre cada órgão. Desta forma, consolidamos nós mesmos estes dados e chegamos a um número ainda maior de empregados na condição de ilegalidade identificada e publicada na edição anterior deste boletim. Se utilizando os dados agregados dos conjuntos ‘H’ e ‘I’ contabilizamos aproximadamente 2.500 ‘empregados em comissão’ contratados em 31.dez.2015, com os dados desagregados do conjunto ‘C’ contabilizamos precisamente 2.669 pessoas contratadas no Cabide de Empregos da Administração Indireta Governo do Estado de São Paulo.
Cruzando estes dados com o conjunto de dados ‘A’ (Remuneração Mensal de Servidores e Empregados Públicos – Administração Direta e Indireta), o qual apresenta as remunerações individualizadas de todos os servidores e empregados públicos do Governo do Estado de SP, chegamos aos números apresentados neste estudo.
Para contornar o problema dos registros homônimos, criamos uma chave primária que considera (i) o nome do empregado, (ii) o nome do órgão e (iii) o nome do cargo ou função em comissão nos dois conjuntos de dados utilizados. Dos 2.669 empregados contratados ilegalmente, foi possível identificar 2.229 com equivalência ‘um para um’ nos dois conjuntos, ou seja, não-homônimos. Para efetuar o cálculo da despesa total com os ‘empregados em comissão’, calculou-se o total gasto com os não-homônimos, encontrou-se o valor médio gasto mensalmente com cada um deles, e multiplicou-se esse valor pelo total de ‘empregados em comissão’. Devido à aleatoriedade com que estão espalhados os nomes homônimos no conjunto dos ‘empregados em comissão’, a aproximação realizada com esta técnica mostrou-se bastante razoável.
Para calcular o custo anual desses 2.669 empregados, multiplicou-se o valor encontrado no cruzamento entre os conjuntos de dados ‘A’ e ‘C’ por 13,333. Este fator multiplicativo corresponde aos 12 meses do ano, mais o décimo-terceiro salário, mais um terço de férias. No momento em que este estudo foi realizado o registro mais atual dos dados sobre remunerações (conjunto ‘A’) tinha como mês de referência setembro de 2016. Assim, não estão sendo contabilizados no cálculo do custo eventuais pagamentos de bonificações e participações nos resultados efetuados pelos órgãos analisados em outros meses, o que poderia elevar ainda mais este valor.
5. Produtos deste estudo
Os arquivos que subsidiaram (inputs) o estudo estão disponíveis e documentados na primeira edição deste boletim [2]. No intuito de facilitar o trabalho de hackers cívicos, pesquisadores e jornalistas de dados que tenham interesse em aprofundar nossa pesquisa ou mesmo cruzar esses dados com outras fontes, anexamos a este estudo quatro arquivos produzidos na plataforma Jupyter:
ConsultaEmpregados-Indireta-Limpo.csv: tabela consolidando as informações contidas no conjunto de dados ‘C. Relação de Funcionários – Administração Indireta’, explicitando a natureza jurídica do órgão (Empresas, Fundacoes, Autarquias).
ConsultaEmpregadosEmComissao-Indireta-X-Remuneracao.csv: tabela consolidando as informações referentes a todos os ‘empregados em comissão’ (exclusive homônimos) contidas nos dois conjuntos de dados ‘C. Relação de Funcionários – Administração Indireta’ e ‘A. Remuneração Mensal de Servidores e Empregados Públicos – Administração Direta e Indireta’.
Cruzamento-EmpregadosEmComissaoIndireta-X-Remuneracao.html: visualização do arquivo Jupyter Notebook em formato web (html) com o passo-a-passo devidamente documentado para cruzar os dois conjuntos de dados (ideal para uma visualização rápida).
Cruzamento-EmpregadosEmComissaoIndireta-X-Remuneracao.ipynb: arquivo no formato Jupyter Notebook com o passo-a-passo devidamente documentado para cruzar os dois conjuntos de dados.
6. Referências
[1] O arquivo com todo o estudo, algoritmo e cálculos está disponível no anexo Cruzamento-EmpregadosEmComissaoIndireta-X-Remuneracao.ipynb (acompanha visualização em formato web) e pode ser aberto e reutilizado com a ferramenta livre e gratuita Jupyter Notebook: http://jupyter.org/
[2] O Mapa da Mina dos Dados sobre Recursos Humanos do Governo do Estado de São Paulo: https://aeppsp.org.br/estudos-documentos/140-mapa-da-mina-recursos-humanos
[3] O Cabide de Empregos na Administração Indireta do Governo do Estado de São Paulo abriga 2.500 pessoas: https://aeppsp.org.br/estudos-documentos/141-cabide-empregos-administracao-indireta-sp
[4] Tabela de Preços de Insumos de Informática utilizada como referência de mercado para exame de compatibilidade de preços de serviços de informática contratados pelo Governo do Estado de São Paulo com a Prodesp — publicado anualmente no Diário Oficial do Estado: https://goo.gl/guAPW8
Vale destacar que o valor de uma única hora técnica (“hora homem“) competitiva a preço de mercado não implica um custo global competitivo com outras empresas no mercado. Assim como uma obra de engenharia, tal como uma ponte, ou uma estrada, não tem seu custo calculado a partir do valor de um quilo de brita, o custo de desenvolvimento de um software não é — ou ao menos não deveria ser! — calculado a partir do valor de uma única hora técnica. Isto será assunto de uma próxima edição.
